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深入学习贯彻习近平法治思想

加快实现法治政府建设率先突破

司法部党组成员、副部长  王振江

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设，围绕深入推进依法行政、全面建设法治政府作出一系列重大决策部署，引领法治政府建设取得显著成就。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确指出：“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”党的二十大对扎实推进依法行政作出重点部署，为新时代全面建设法治政府提供了基本遵循。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要深入学习贯彻习近平法治思想，把法治政府建设摆在全面依法治国更加重要、更加突出的位置，带动法治国家、法治社会建设，努力实现到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的奋斗目标。

一、深刻认识把握我国法治政府建设的发展历程

党的十八大以来，各地探索实施“证照分离”、政务服务“一张网”、“最多跑一次”等改革措施，“自助办”“掌上办”“指尖办”广泛应用，取得了便利群众办事、释放企业活力、优化营商环境、提高国际竞争力的显著成效。图为2023年7月22日，市民在河北省滦州市政务服务中心办理业务。新华社记者 牟宇/摄

一个政府是不是法治政府，关键看三点：一是行政权力的取得是不是由法律设定，即“法无授权不可为”；二是行政机关是不是依法行使行政权力、积极履行法定职责，即“法定职责必须为”；三是行政机关违法行政是不是承担法律责任，即“违法行政必担责”。虽然依法行政、法治政府的概念在我国是改革开放之后提出的，但源头可以追溯到新中国成立之初。70多年来，我国法治政府建设经过长期探索、发展，逐步走出了一条具有中国特色的法治政府建设道路。

一是从1949年新中国成立到1978年党的十一届三中全会，法治政府建设在社会主义革命和建设中探索起步。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》，初步确立了我国的政权组织形式和国家行政机构，明确规定政务院执行中国人民政治协商会议共同纲领和国家的法律、法令。1954年宪法第18条规定，一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。这些规定已经蕴含了依法行政的原则和精神。在《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年宪法框架下，我们探索建立行政组织法律体系，如1949年出台《政务院及其所属各机关组织通则》，1950年出台《省人民政府组织通则》《市人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》等，初步构建起从中央到地方的各级政府机构。探索建立行政许可制度，如卫生部于1951年发布《医院诊所管理暂行条例》、对外贸易部于1957年发布《进出口货物许可证签发办法》等，通过发放许可证（牌照）、登记注册等方式，规范经济社会各项事业的发展。探索建立行政处罚制度，设置了教育、警告、停业、没收、罚款、撤销许可证等处罚方法，1957年全国人大常委会通过了《治安管理处罚条例》，确立治安领域行政处罚制度。探索建立行政复议制度，1950年政务院政务会议通过《税务复议委员会组织通则》，开启了新中国的行政复议制度实践。这一时期的行政立法及其实施虽然不系统、不完善，但极具开创性，对巩固新生的人民政权、促进经济社会发展发挥了重要作用。

二是从1978年党的十一届三中全会到1997年党的十五大，法治政府建设在改革开放中恢复发展。随着党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放，各级政府如何依法规范自身行为，逐步成为社会关注的焦点和法治建设的重点。1989年出台的行政诉讼法，全面确立了“民告官制度”，使我国两千多年来的“官民关系”发生重大变革。1990年出台的行政复议条例和1994年出台的国家赔偿法等法律法规，与行政诉讼法相配套，进一步加强了对行政权的制约和行政相对人的保护，并催生了行政处罚法、行政复议法等一批重要法律法规，不断健全行政行为从实体到程序的整套法律规范。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，为法治政府建设提供了强劲动力和肥沃土壤。1993年，国务院政府工作报告明确提出，“各级政府都要依法行政，严格依法办事”，这是我国政府首次正式提出“依法行政”；同年召开的党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步强调，“各级政府都要依法行政、依法办事”。这一时期，我国陆续制定修改了现行宪法、国务院组织法等一大批法律法规，各级行政机关职权法定、依法行政的理念逐步普及。

三是从1997年党的十五大到2012年党的十八大，法治政府建设在依法治国实践中快速发展。为贯彻党的十五大精神，推进依法行政，1999年7月国务院第一次召开全国依法行政工作会议，并于同年11月印发《国务院关于全面推进依法行政的决定》，强调依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。2000年出台的立法法及2001年出台的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，使政府立法活动更加规范。2003年3月修订的《国务院工作规则》，正式把“坚持依法行政”作为国务院工作的基本准则。2004年3月，国务院政府工作报告第一次明确提出“建设法治政府”的奋斗目标。随后国务院于3月22日印发了《全面推进依法行政实施纲要》，第一次提出依法行政的六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这一时期，行政许可法、公务员法、政府信息公开条例等规范政府共同行为的法律法规相继出台，行政执法规范化水平不断提升，法治政府建设稳步推进。

四是从2012年党的十八大到现在，法治政府建设在新时代全面推进。党的十八大以来的11年，是全面依法治国举措密集出台、成就显著的11年，更是法治政府建设系统部署、全面推进的11年。党的十八大报告强调，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。党的十九大和党的二十大明确提出，到二〇三五年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。其间，2015年12月、2021年8月，中共中央、国务院先后印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，梯次衔接确立法治政府建设的路线图、施工图。2018年3月，党中央组建中央全面依法治国委员会，并将办公室设在司法部，加强党中央对法治中国建设的集中统一领导。在中央全面依法治国委员会领导下，中央依法治国办将法治政府建设摆在工作全局的重要位置，部署开展三批次全国法治政府建设示范创建活动和法治政府建设督察，全面推行权责清单制度、重大行政决策程序制度、行政规范性文件合法性审核机制等重要制度，推进“放管服”、深化综合行政执法体制、行政复议体制等重大改革，制定修改《优化营商环境条例》《重大行政决策程序暂行条例》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《市县法治政府建设示范指标体系（2021年版）》等法规文件，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，推动法治政府建设水平全面系统提升。

经过新中国成立70多年、改革开放40多年特别是新时代11年的不懈奋进，我国法治政府建设取得了一系列重大成果。一是各级党委切实履行推进法治政府建设领导职责，各级政府切实履行推进法治政府建设主体责任，党对法治政府建设的领导不断加强。二是各地区各部门多措并举推进法治政府建设，责任督察和示范创建深入实施，法治政府建设“两手抓”的推进机制基本形成。三是政府机构改革全面深化，政府职能转变取得明显成效，机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。四是简政放权、放管结合、优化服务纵深推进，市场化、法治化、国际化营商环境大幅优化，人民群众办事更加便利。五是政府立法质量和效率不断提升，政府治理各方面制度更加完善，依法行政制度体系日益健全。六是重大行政决策程序制度基本建立，违法决策行为大幅减少，行政决策公信力持续提高。七是综合行政执法体制改革大力推进，重点领域执法力度不断加大，严格规范公正文明执法水平普遍提高。八是行政权力制约和监督全面加强，行政决策、执行、监督基本形成有效制约协调机制。九是行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼工作深入推进，社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系更加完善。十是依法行政教育培训广泛开展，各级政府及其工作人员依法行政的能力日益提升。

同时，我们也要清醒认识到，法治政府建设还存在一些薄弱环节和问题短板。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确指出，现在，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决；一些地方运动式、“一刀切”执法问题仍时有发生，执法不作为问题突出。要适应新时代新征程的新任务新形势，必须以更大力度、更多举措、更严要求全面推进法治政府建设。

二、深入学习贯彻习近平总书记关于法治政府建设的重要论述

习近平总书记关于法治政府建设的重要论述是习近平法治思想的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记科学总结我国法治政府建设的丰富实践和宝贵经验，深刻阐明法治政府建设的指导思想、目标方向、地位作用、任务举措，提出一系列关于法治政府建设的新理念新思想新战略，为深入推进依法行政、全面建设法治政府提供了根本遵循。深入学习贯彻习近平总书记关于法治政府建设的重要论述，重点应当把握以下八个方面：

一是强调坚持党对法治政府建设的领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信、人民满意的法治政府。要完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的约束机制，督促各级领导干部在法治之下而不是法治之上或法治之外想问题、作决策、办事情。要坚持党保证执法，对执法机关严格执法，只要符合法律和程序的，各级党委和政府都要给予支持和保护。

二是强调依法治国关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，必须坚持依宪施政、依法行政，严格规范政府行为。要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。

三是强调法治政府建设是法治国家建设的重点任务和主体工程。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其中法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。法治政府建设应该率先取得突破，要加强对示范创建活动的指导，杜绝形式主义，务求实效。

四是强调坚持依法决策。要以建设法治政府为目标，健全依法决策机制，推动领导干部特别是主要负责同志掌握法治思维和法治方式，完善决策制度，规范决策程序。要加大决策合法性审查力度，积极推行政府法律顾问制度，法律顾问和公职律师参与决策过程、提出法律意见应当成为依法决策的重要程序。要健全重大决策充分听取民意工作机制，审议涉及群众切身利益、群众反映强烈的重大议题要依法依程序进行，该公示的公示，该听证的听证，决不允许搞“暗箱操作”“拍脑门决策”。要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

五是强调严格规范公正文明执法。行政执法同基层和百姓联系最紧密，能不能做到严格规范公正文明执法，事关人民群众切身利益，事关党和政府法治形象。当前，人民群众对严格规范公正文明执法的要求和期待越来越高。要严格执法资质、完善执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，确保法律公正、有效实施。严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼。执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。

六是强调深化行政执法体制改革。行政执法体制改革情况复杂、涉及人员量大面广，改革中遇到的矛盾问题比较多。要加大力度、加快进度，推动改革平稳落实到位。要着力规范执法行为，改进执法方式，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量，着力解决多头多层重复执法问题。要加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，最大限度减少不必要的执法事项。要继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立执法队伍主管部门和相关行业管理部门相互支持、密切配合、信息共享的联动机制。

七是强调用法治规范政府和市场的边界。市场经济是法治经济。现在，有些地方政府部门仍然热衷于直接配置资源、直接干预微观经济活动，导致部分产能过剩、地方债务和金融风险累积等问题多发。要用法律和制度遏制一些政府部门不当干预经济的惯性和冲动，解决好政府职能越位、缺位、错位的问题。要尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。要在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为，清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法，公平对待所有企业和经营者，完善市场化、法治化、便利化的营商环境。

八是强调强化对行政权力的制约和监督。要用法治给行政权力定规矩、划界限，完善权责清单制度，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。要全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

三、全力推动法治政府建设实现新突破新发展

当前，我们正处在全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键期，正处在全面贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的冲刺期。司法部承担着统筹推进法治政府建设的重要责任，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想，聚焦法治政府建设关键环节，聚焦解决人民群众反映强烈的突出问题，扎实推进改革创新，在新的起点上把法治政府建设推向新高度。

第一，加强行政立法工作，着力实现行政立法质量和效率并重并进。完善的行政制度体系是建设法治政府的前提和基础，必须坚持科学立法、民主立法、依法立法，加快推进政府治理规范化程序化法治化。坚持突出重点、急用先行，紧紧围绕党的二十大作出的重大决策部署、提出的目标任务，深入分析推进中国式现代化的立法需求，把握好重要程度、紧迫程度和成熟程度，科学合理安排立法项目。进一步完善行政立法工作机制，广泛倾听、凝聚政府部门、行业协会商会、专家学者等各方面的立法共识，特别是拓宽基层群众参与立法渠道，使他们的意见能够得到有效表达和真实反映。加强行政规范性文件监督管理，严格规范制发程序，切实避免在“红头文件”中嵌入侵犯、限制公民、法人权利，推行地方保护、市场分割等方面的政策制度，维护国家法治统一、政令统一、市场统一。

第二，严格落实重大行政决策程序，不断提升行政决策公信力和执行力。行政决策是行政权力运行的起点。保证行政决策科学、民主、合法，避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失，是全面建设法治政府的重要任务。必须严格落实公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等重大行政决策法定程序。特别是要加大合法性审查力度，防止把合法性审查当“例行公事”，重审查形式不重审查效果，更不能通过领导传批、征求意见等非正式程序规避合法性审查，通过严格程序要求、细化工作流程扎紧“安全围栏”，真正把合法性审查的作用发挥出来。完善行政决策跟踪反馈机制，对违反决策规定、导致决策失误、给国家和人民造成重大损失的，按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。

第三，严格规范公正文明执法，切实提高人民群众幸福感、安全感和满意度。坚持严格规范公正文明执法，是提升行政执法公信力的重要途径，也是实现社会公平正义的重要保障。严格执法，就是要严格按照法定权限和程序行使权力，做到既不失职，又不越权，一丝不苟地履行执法职责。对违法行为，该立案的要立案、该查处的要查处，做到有案必查、违法必究。规范执法，就是执法主体、权限和程序都要合乎规范要求，对各类执法行为明确具体适用的条件、幅度和标准，防止执法权被滥用。公正执法，就是要坚持法律面前人人平等，不厚此薄彼；对违法行为都依法追究法律责任，不畸轻畸重；对同样情形作出同等处理，不偏不倚。文明执法，就是要坚持教育与处罚并重、处理与疏导相结合，善待当事人，举止文明，态度公允，用语规范。要着眼提高人民群众满意度，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一个执法决定中都能感受到公平正义。

第四，健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义。行政调解、行政裁决、行政复议，是行政机关化解社会矛盾纠纷的重要渠道和手段，对保障人民群众合法权益、维护社会和谐稳定具有重要作用。加强行政调解工作，规范行政调解范围和程序，促进行政调解与人民调解、司法调解有效衔接，形成调解工作合力。有序推进行政裁决工作，全面梳理行政裁决事项，稳妥推进行政裁决改革试点，发挥行政裁决化解民事纠纷“分流阀”作用。认真贯彻落实新修订的行政复议法，全面推进行政复议规范化、专业化、信息化建设，努力实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合，发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。加强和规范行政应诉工作，认真执行行政机关负责人出庭应诉制度，支持法院依法受理和审理行政案件，支持检察院开展行政诉讼监督工作和行政公益诉讼。

第五，推进政府治理信息化与法治化深度融合，全面建设数字法治政府。数字法治政府建设是数字政府建设的重要组成部分，是创新政府治理理念和方式、推进政府治理现代化的重要举措。适应新一轮科技革命和产业变革趋势，坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，优化革新政府治理流程和方式。加快推进信息化平台建设，实现从省（自治区、直辖市）到村（社区）网上政务全覆盖，激活信息化、数字化建设的“末梢神经”。建立健全政务数据共享协调机制，进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，推动数据共享和业务协同。深入推进“互联网+”监管执法，充分利用信息化技术手段有效提升监管执法效率，推动解决“事多人少”的难题。

第六，加强党对法治政府建设的领导，压紧压实法治政府建设责任。党的领导是全面依法治国、建设法治政府的根本保证。法治政府建设牵涉面广、复杂性高、综合性强、建设周期长，任务艰巨繁重，必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。各地区各部门党委（党组）应当切实履行推进法治政府建设领导职责，定期安排听取有关工作汇报，及时研究解决影响法治政府建设的重大问题。地方各级政府应当在党委统一领导下，切实履行法治政府建设主体责任，谋划落实好各项工作任务。地方各级政府及其工作部门主要负责人应当切实履行推进法治政府建设第一责任人职责，把法治政府建设作为重要工作定期部署推进、抓实抓好。各地区党委法治建设议事协调机构及其办事机构要加强法治政府建设的协调督促推动，坚持督察推动、示范引领“两手抓”，充分发挥“指挥棒”“风向标”作用，不断将法治政府建设向纵深推进。

蓝图已经绘就，奋斗正当其时。我们要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，全力落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》确定的各项任务举措，不断奏响深入推进依法行政的时代强音，谱写全面建设法治政府的新篇章，为强国建设、民族复兴提供坚实有力的法治保障。

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第1期（《民主与法制》周刊2024年第2期）